审计机关风险防控体系建设中存在的问题及解决思路

　　摘要：审计机关审计风险防控体系建设，是在我国经济、社会转型时期的复杂形势下,完善审计机关风险防控体系、打造其具有防风险意识的执业团队和执业水准的一项重要内容，特别是在审计工作实现“审计全履盖、开展自然资源资产离任审计、省以下审计机关垂直管理”的前提下显得极为重要. 本文从审计机关审计风险防控体系存在的主要问题入手，提出审计机关发展思路、业务范围、队伍建设、执法监督等方面审计风险防控体系建立的方向。 

　　关键词：审计机关  审计风险  防控体系 

　　一、审计机关审计风险防控体系的涵义及发展方向 

　　（一）审计机关审计风险的涵义。通俗的说，审计风险指审计机关及其工作人员在审计执业中发生审计问题的可能性。具体的说，审计风险主要指审计机关及其工作人员在履行职责、从事公务活动及生活过程中因内外部环境因素的影响作用而可能出现的忽视或违反有关纪律、制度、法律规定,发生不当作为并进而引发风险问题的可能性。审计机关审计风险的主体既包括审计机关及其内设管理部门、机构,也包括审计机关内部从事审计工作的人员及与审计工作相关的部门和机构。 

　　（二）审计机关审计风险的发展趋势。审计机关审计风险不是一承不变的，他会随着审计职责的改变、审计对象的扩展、审计技术的提高呈量变到质变的过程。从社会环境来看，经济全球化和成分多元化日益加剧；从法律环境来看，现有的审计法律法规仍不能对被审计对象存在的所有新情况、新问题规范到位；从执业环境来看，有相当一部分审计人员知识结构、业务能力及经验跟不上形势发展的需要，加之审计操作不规范，不严密也会导致审计风险的产生。 

　　二、审计机关审计风险防控体系存在的主要问题 

　　(一)审计质量风险防控体系存在的主要问题 

　　1、法律法规层面的问题 

　　中华人民共和国审计准则第一百七十二条规定：审计机关应当建立审计质量控制制度，首先是遵守法律法规。这是到目前为止法律法规层面，审计机关及人员能够遵循的唯一标准；成立审计机关的三十多年来，从中华人民共和国审计法及实施条例的多次修订到中华人民共和国审计准则的出台，虽然从一定程度上解决了审计机关及审计人员对适用法律法规的需求，但仍然有很多顾及不到地方，比喻绩效审计、计算机审计、自然资源资产审计、专项审计调查等审计执法规程和评价标准还没明确，尚未形成固定操作模式，缺乏规范性制度，仍处于“盲人摸象”阶段。 

　　2、审计机关内控体系方面的问题 

　　中华人民共和国审计准则第一百七十三条、一百七十四条规定：审计机关应当针对下列要素建立审计质量控制制度，主要是责任、道德、资源及业务执行、质量控制；实行审计组成员、主审、组长、业务部门、总审计师和机关负责人对审计业务的分级质量控制。由于受机构设置及人员编制的制约，各级审计机关对审计准则所规定的分级质量控制难以全部遵照执行，往往是审计机关领导层对其所分管内设机构的质量控制占居主导地位，审计准则授予的审理机构及总审计师的权力大大削弱，而审计机关负责人在质量控制顶端的作用也将大大缩小。 

　　3、审计人员综合素质方面的问题 

　　一是审计机关人员进入渠道不统一。刚成立时是财政、行政系列的人员较多，后来在机构改革中各单位的分流编制逐步进入审计系统，这是全国各级审计机关特别是基层审计机关人员参差不齐的主要原因。二是存在消极畏难情绪。审计机关作为国家职能的重要监督部门，其工作长期处于被审计单位的对立面，与被审计单位是一对矛盾关系，审计人员在具体审计工作中，经常面临着被审计单位不配合及方方面面的阻力与干扰，难免存在着一定的消极畏难情绪。三是传统思维方式导致处理问题的系统性较差。很多审计人员单纯以财务会计、工程造价思维方式来指导从事审计工作，工作的目的性、系统性、整体性较为欠缺。四是创新精神有待加强。审计人员受人少事多压力大的影响，较少主动、系统地思考审计工作中出现的各种问题，认真、全面地探索问题出现的原因，运用创新思路予以积极有效解决。  

　　(二)审计廉政风险防控体系需要改进的方面 

　　1、审计机关廉政建设定位不准确 

　　长期以来，审计机关廉政建设大多是“把思想行动统一到党中央、省关于当前反腐败斗争的形势分析上来，统一到党的建设和全面从严治党的部署要求上来”。比如2017年审计机关廉政建设的总体部署是：认真落实全面从严治党的政治责任，党风廉政建设责任制得到有效落实，反对“四风”工作深入开展，“两学一做”学习教育扎实稳步推进……审计在反腐倡廉中的职能作用更加凸显。于是上面安排什么就做什么,上面学什么就跟什么,上面反对什么就吆喝什么，而审计机关职责范围的具体廉政建设内容没有系统的、可供操作的目标，这种倒金子塔形式的审计机关廉政建设存在不准确的设置。 

　　2、审计廉政风险向隐蔽性和权力顶端发展 

　　中国传统医学有一句名言，“上医不治已病治未病”。预防是审计廉政风险防范工作的重点，预见性防范又是预防之中的重中之重。很多事例证明：能够滋生腐败的人群多数是掌握实权的干部和一些重要岗位的人员，或者两者为了利益相互掩护、共同参与形成作案团伙，这种极具隐蔽性的作法，使防范和监督工作防不胜防；同时，管理制度不落实，或者执行力不够、行政不作为，也是一种危害性较大的隐形腐败，主要表现为怕监督、不敢监督、不知道如何去监督，特别是对领导的工作、生活和社会交往及其违规、违纪、违法行为又有几个人敢去提醒、敢去监督？这是一个相当严重的现实问题，也是当前管理机制的问题。  

　　3、审计人员的基本素质有待进一步提高 

　　原审计长刘家义同志曾经指出“加强审计队伍建设，提高审计人员的依法审计能力、科学判断能力、监督保障能力、宏观服务能力和促进发展能力，推进审计事业科学发展是审计机关重要而紧迫的任务。”而目前审计人员的基本素质主要存在如下几个方面的问题：一是审计干部队伍青黄不接。随着经济发展和社会进步及审计任务的不断增加，不仅审计工作转型过程中一线审计人员明显不足、专业技术力量出现了青黄不接的现象；而且复合型人才尤为紧缺，人才储备面临后继无人的挑战。二是知识结构更新不及时。交流机会少、培训时间少、自学效果差、知识更新难一直是困惑改善知识结构的难题，部分、特别是基层审计人长期处于一种自我封闭的状态，有的仅仅依靠学校学得的知识和以往工作中积累的经验去应付审计任务，不学信息化审计、不懂绩效审计。三是依法行政不够规范。主要审计法规执行不到位、取证、审理程序不规范，有的审计报告事实不清楚，证据不充分、不足以支持审计结论，有的审计报告定性和评价不准确，适用法律法规不当，有的处理处罚不到位。 

　　（三）其它风险防控体系的建立才刚刚起步 

　　1、审计软环境建设有待加强 

　　一是对审计软环境建设的认识不够，大多是说在嘴上，写在本上，挂在墙上，却不能真正落到实处；二是有措施、有责任，有制度、有办法，但没有落实到具体部门和责任人；三是检查问责不够、缺乏长效管理机制，比喻劳动纪律检查、审计回访、聘请外部监督员等活动抓一阵紧一阵，过段时间松一阵，没有真正体现“人人都是软环境、个个代表审计机关”的自觉行为，其行为操守、服务态度、审计效率提高不明显。 

　　2、审计机关及内设机构职能有待完善 

　　中华人民共和国审计法及实施条例第二章，审计机关和审计人员规定，国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。但是，具体哪一级的审计机关内设机构怎么设定，内设机构的职级怎么确定、职责范围如何划分都没有具体的操作规程；事实上各级审计机关有很多内设机构名不符实，特别是基层审计机关，分科室任职用编，按审计业务把人员打通使用的现象较为普遍。当前，省以下审计机关垂管改革正在全面推开，这个问题就显得更加突出。 

　　三、审计机关审计风险防控体系建立的方向 

　　（一）必须按照审计机关发展的思路确定 

　　1、审计法的修订内容决定审计风险防控体系的方向 

　　2006颁布的《中华人民共和国审计法》及2010年颁布的《中华人民共和国审计法实施条例》虽几经修订，但由于我国经济转型的巨大推动力，产生了很多法律、法规出台时难以预计的情况和问题，这些新的情况和问题的出现要求国家审计法及其实施条例有新的内容来加以解决，特别是省以下审计机关垂管工作推开以后，审计法及其实施条例的有关内容应当予以修订，新修订的相关内容将决定审计风险防控体系的方向。 

　　2、审计机关管理模式影响审计风险防控体系的力度 

　　概括的说审计机关管理模式是指审计机关内部部门设置和审计质量控制体系建设。由于廉政风险不是独立于审计业务之外的自生风险，所以，好的审计质量控制体系建设将决定廉政风险的是否产生；比喻审计机关纪检部门的设置，是依存于本级政府的纪检监察平行管理，还是独立于本级政府之外的上级审计机关派出纪检组的垂直管理；审计机关内部对于审计项目质量的控制，是依存于现有的各分管领导对一把手负责的模式，还是按照审计准则的要求由总审计师对一把手负责的模式，都将左右审计风险防控体系的力度。 

　　（二）必须按照审计业务涉及的范围确定 

　　1、审计审理制度是审计风险防控体系的手段 

　　无论是过去的“三级复核”管理，还是新审计准则规定的审计审理制度的建立，都在一定程度上对审计项目质量、特别是对审计报告及审计决定书的法律效力产生过较大的影响；有的地方特别是县级审计机关由于机构设置及人员素质的差别，审计机关的审理机构几乎承载了从审计小组成员到审计机构负责人的所有职能，所以，建立审计风险防控体系要着重加强对审计审理机构职责和职能的设置及监督管理。 

　　2、审计职责范围决定审计风险防控体系的延伸范围 

　　审计法第三章第十六条、第二十二条、第二十五条规定的审计机关职责主要包括对各级政府的预算执行及财政、财务收支，政府投资及以政府投资为主的建设项目，属于审计机关监督对象的单位主要负责人的经济责任情况进行审计监督；而随着近几年国务院直接交办的重大政策执行情况审计，自然资源资产审计等职责范围的不断扩展，审计的全履盖职能也在不断的扩展，如果审计防控体系的建立仍然沿袭过去的审计职责规定的范围，定将出现防控真空，因此审计风险防控体系的延伸就显得非常迫切。 

　　（三）必须按照审计队伍建设的需要确定 

　　1、审计风险防控体系的建立是建设一支优秀审计干部队伍的前提 

　　表面上看，建立审计风险防控体系应依靠和借助于一支优秀的审计干部队伍才能得到体制上的保障，而事实上建设一支优秀的审计干部队伍的前提是先建立审计风险防控体系；这是因为在现有体制下，“铁打的机关流水的人”的现象比较普遍，用好的制度管人，还是先由人来制定好的制度，应该是任何一个明眼人就能够看清的问题，也是各级审计机关建立审计防控体系的前提。 

　　2、审计队伍建设要加大审计风险防控的正面教育 

　　近几年，国家审计署及各省级审计机关对审计队伍建设的力度，随着中央反腐败工作的全面推进也在不断加大，比喻通过先进的视频会议室可以把审计署的会议开到县级审计机关的每一位干部头上；还可以通过全国统一组织的审计项目的前期培训、通知书下达、进点会召开、审计问题定性、处理处罚决定、审计决定执行及审计整改落实等工作提高全体审计人员对审计项目质量把控及审计廉政风险防范意识。 

　　但是，各级特别是市县级审计机关审计风险防控的正面教育引导工作还有需要提高的空间，因为编制不足导致的内设机构和人员不到位，使审计风险特别是廉政风险教育工作形同虚设，上面检查了突击搞一下，审计任务重了又放在一边。 

　　（四）必须按照审计执法监督的组织结构确定 

　　1、纪检、监察在审计风险防控体系的地位和作用 

　　按照国家机关各部门的分工，各级纪律检查委员会的职责是受上级纪委和本级党委的领导，负责党的纪律检查工作；各级监察机关的职责是检查被监察的部门在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。简单地说，纪检主要管的是党员，监察管的是公务员。审计机关作为各级人民政府的重要职能部门，据审计署2016年底的统计数据反映，全国审计干部组成的90%以上为中共党员，65%以上为公务员和参公管理人员，他们在平常工作的绝大多数时间内既要接受各级纪委的纪律检查、又要以一个公务员的身份接受各级监察机关的监督，所以、除审计质量风险之外的审计风险防控体系的建立必须要依靠和依据纪检、监察的工作方针而定。 

　　2、审计风险防控体系要实现与相关部门职责的辩证统一 

　　除了以上所述的纪检、监察机关对审计风险防控的指导和管理作用之外，各级公、检、法、司机关在各自的工作职责范围内也有着各自不同的职责和执法权力，各级审计机关在审计项目质量的风险防控上要准确把握和正确运用公安机关的执行能力、检察机关的侦察能力、法院的审判能力、司法的法律运用和保障能力为审计工作的开展搭桥铺路；在廉政风险防控上依法管理党员干部、依规加大对所管辖公务员的监督检查，从而实现与相关部门职权、职责的辩证统一，借以保障审计风险防控体系的建立和执行。